IL PARLAMENTO

IL PARLAMENTO

Il parlamento (in alcuni Stati chiamato con altri nomi quali Dieta, Congresso, Assemblea nazionale, Assemblea federale e altri ancora) è il corpo legislativo o assemblea legislativa dello Stato, ossia un organo complesso, costituito essenzialmente da uno o più organi collegiali di tipo assembleare (camere), la cui funzione precipua, sebbene non unica^[1], è l'esercizio del potere legislativo ovvero l'emanazione delle leggi secondo i dettami fissati dalla relativa Costituzione, rappresentando dunque l'organo principale di una democrazia rappresentativa. Parlamento deriva dal sostantivo francese parlement, che indica l'azione di parlare: un parlamento è quindi un luogo dove si promuove, si discute e si dibatte per giungere a decisioni politiche. Il concetto espresso è quello di un'istituzione collegiale intermedia tra il popolo costitutivo di una comunità e coloro che governano la comunità: si tratta, in via generale, di un dato di antropologia culturale che attraversa i secoli, come testimoniano le assemblee, variamente denominate, delle polis greche e il Senato Romano. La parola parlamento venne impiegata, per la prima volta, nella Chanson de Roland, ma nel senso, comune tra i monarchi dell'epoca, di luogo e occasione di negoziato tra delegazioni straniere^[2]. Nel senso moderno, invece, era usato nel 1115, un secolo esatto prima della Magna Carta, da parte dei Cistercensi: essi si erano dotati di una Charta caritatis con la quale conferivano al Parliamentum degli abati la summa potestas del loro ordine^[3]. Nel corso del medioevo e dell'età moderna il termine parlamento ha assunto anche altri significati. Così in epoca comunale il parlamento o arengo era l'assemblea che riuniva tutti i cittadini del comune che godevano dei diritti politici^[4], ovvero un organo giudicante a composizione assembleare^[5]. Secondo Niccolò Machiavelli, far parlamento si diceva a Firenze "ogni volta che la Signoria, o forzata o di sua volontà, con animo che si dovesse mutare lo Stato, chiamava al suono della campana grossa il popolo armato in piazza, e lo faceva d'in su la ringhiera dimandare"^[6].

STRUTTURA

DEL  PARLAMENTO

     Paesi con parlamento bicamerale

     Paesi con parlamento monocamerale

     Paesi con parlamento unicamerale fornito di organo consultivo

     Paesi senza parlamento

Costituente essenziale del parlamento è un organo collegiale di tipo assembleare detto camera. Si distinguono parlamenti monocamerali, bicamerali e multicamerali secondo che siano costituiti da una, due o più di due camere. I parlamenti multicamerali sono stati molto rari nella storia e attualmente nessuno stato ha un parlamento di questo tipo^.Se il parlamento è costituito da due camere, una viene tradizionalmente denominata camera alta, l'altra camera bassa. Nella pratica la denominazione ufficiale attribuita alle camere varia da ordinamento a ordinamento: per la camera bassa (o per l'unica camera dei parlamenti monocamerali) le denominazioni più utilizzate sono camera dei rappresentanti, camera dei deputati, assemblea legislativa, assemblea nazionale, dieta ecc. e rappresentanti o deputati sono per lo più detti i suoi membri; per la camera alta la denominazione di gran lunga più utilizzata è senato, i cui membri sono detti senatori; in certi ordinamenti federali la camera alta è detta consiglio degli stati e consiglieri i suoi membri. La camera bassa ha usualmente un centinaio di membri nei paesi con popolazione attorno ai tre milioni di abitanti; raramente ha più di 400-600 membri, anche nei paesi di maggiori dimensioni. In tutti gli ordinamenti, con l'unica eccezione di quello britannico, la camera alta ha un numero minore di membri rispetto alla camera bassa. Nei parlamenti bicamerali alcune deliberazioni possono essere assunte da un collegio costituito dalle due camere riunite in seduta comune. In particolare, le camere eleggono in seduta comune il presidente della repubblica e le altre cariche dello Stato per le quali è prevista l'elezione parlamentare. In alcuni ordinamenti le camere deliberano in sedutacomune sulle questioni per le quali si sono già pronunciate separatamente in modo discordante. Oltre che con la deliberazione in seduta comune, i contrasti tra le camere possono essere risolti con diverse modalità. In alcuni ordinamenti la questione è deferita a una commissione bicamerale affinché elabori un testo di compromesso, da sottoporre all'approvazione delle due camere; in altri ordinamenti, tra cui quello italiano, la questione è sottoposta reiteratamente al voto delle due camere sinché non si arriva a una deliberazione concorde (cosiddetta navetta parlamentare).

Elezione

Nei parlamenti democratici almeno una delle Camere, e precisamente la Camera bassa, è rinnovata periodicamente mediante elezione diretta dal popolo: l'evento è detto comunemente elezioni politiche o elezioni generali. In realtà, negli ordinamenti attuali, con la notevole eccezione della Camera dei Lord britannica e di alcuni stati ex domini britannici, come il Canada^], anche la camera alta è ormai elettiva, seppur con modalità differenziate rispetto alla camera bassa, ad esempio prevedendo un'età minima più elevata per votare o essere eletti, un diverso sistema elettorale, diversi collegi elettorali. In alcuni ordinamenti (ad esempio in Francia) la Camera alta è eletta in modo indiretto, dai cosiddetti grandi elettori, a loro volta eletti dal popolo, mentre in certe federazioni i membri della camera alta sono eletti dai parlamenti degli stati federati. L'elettorato attivo del Parlamento è uno dei principali diritti politici ed è andato col tempo estendendosi in tutti gli ordinamenti: inizialmente, nel XIX secolo, era limitato ai cittadini che possedevano un certo censo, di solito commisurato all'ammontare dei tributi versati (suffragio censitario), in seguito taluni ordinamenti lo hanno esteso ai cittadini che avevano un certo grado d'istruzione (suffragio capacitario), infine è stato esteso, nel XX secolo, a tutti i cittadini, dapprima di sesso maschile e poi d'ambo i sessi (suffragio universale). Attualmente è adottato quasi ovunque in suffragio universale: l'elettorato attivo è riconosciuto a tutti i cittadini al disopra di una certa età (la maggiore età o, in qualche ordinamento, un'età leggermente superiore); se tale età è differenziata per le due camere, è maggiore quella prevista per la camera alta. In genere l'elettorato passivo viene riconosciuto a coloro cui spetta l'elettorato attivo, prevedendo tuttavia un'età minima superiore.

Mandato

I membri del parlamento sono eletti per un mandato di tempo limitato, spesso di cinque anni, che prende il nome di legislatura. Lo scioglimento anticipato della camera, intervenuto prima di tale termine, ne determina però la decadenza e l'indizione di nuove elezioni. In alcuni sistemi il potere di sciogliere le camere (o anche una sola di esse) è attribuito al primo ministro; in altri spetta invece al consiglio dei ministri o, più frequentemente, al capo dello stato, su proposta del primo ministro o di sua iniziativa; vi sono anche ordinamenti nei quali lo scioglimento è deliberato dalla stessa camera (autoscioglimento). In ogni caso, lo scioglimento è un istituto proprio delle forme di governo in cui esiste un rapporto fiduciario tra parlamento e governo: parlamentare e semipresidenziale; non esiste in altre forme di governo e, in particolare, in quella presidenziale. Lo scioglimento delle camere può avere due diverse finalità: se in parlamento esiste una maggioranza stabile che sostiene il governo (come avviene, tipicamente, nei sistemi bipartitici), può essere deciso per andare alle elezioni in un momento di congiuntura politica favorevole allo stesso governo, che potrebbe non ripetersi alla scadenza naturale del mandato. Invece, se in parlamento non si riesce a formare una maggioranza in grado di sostenere il governo (come può avvenire nei sistemi multipartitici), lo scioglimento è un modo per superare l'impasse venutosi a creare, sottoponendo le forze politiche al giudizio dell'elettorato nell'auspicio che dalle elezioni emerga una maggioranza. Un caso particolare di scioglimento del parlamento è quello previsto nelle costituzioni che hanno adottato l'elezione popolare diretta del primo ministro, secondo quella variante della forma di governo parlamentare che alcuni autori hanno denominato neoparlamentare. In questo caso il voto di sfiducia del parlamento nei confronti del governo, se determina le dimissioni di quest'ultimo, determina anche l'automatico scioglimento dello stesso parlamento; d'altra parte, l'elezione simultanea del primo ministro e del parlamento dovrebbe assicurare un certo allineamento politico tra i due organi e prevenire crisi di governo.

Struttura interna delle camere

All'interno di ciascuna camera sono istituiti alcuni organi per il suo funzionamento, in particolare:

• la presidenza;
• le commissioni;
• i gruppi.

Presidenza

Ciascuna camera elegge tra i propri membri il presidente; nei parlamenti dei paesi anglosassoni, in particolar modo nelle camere basse, è di solito denominato speaker (portavoce). Per l'elezione del presidente è usualmente richiesta una maggioranza qualificata, a sottolineare l'imparzialità che connota il suo ruolo. In molti ordinamenti - ma non in quelli anglosassoni - il presidente è affiancato da vicepresidenti ed eventualmente da segretari e, in alcuni ordinamenti, tra cui quello francese e quello italiano, da questori, anch'essi eletti dalla camera tra i propri membri, che assieme al presidente costituiscono un organo collegiale, l'ufficio di presidenza o praesidium. Nelle camere non elettive il presidente di solito non è eletto dai membri ma nominato dal capo dello Stato. Negli Stati Uniti, così come in altre repubbliche presidenziali, soprattutto latinoamericane, che hanno seguito il modello statunitense, presidente di diritto della camera alta è il vicepresidente della repubblica o, a livello statale, il luogotenente governatore. Il presidente convoca le sedute della camera e ne dirige lo svolgimento, anche con poteri disciplinari^[27] e di polizia, assicurando, in particolare, l'ordinato svolgimento dei dibattiti e delle votazioni, di cui proclama il risultato. Tali funzioni dovrebbero essere svolte in modo imparziale nei confronti di maggioranza e opposizione, a prescindere dalla parte politica nella quale il presidente si riconosce; di fatto, mentre in certi sistemi (ad esempio quello britannico) è richiesta al presidente una rigorosa imparzialità, in altri (come quello statunitense) gli è concesso un ruolo più partigiano. Dal presidente dipendono gli uffici che supportano il funzionamento della camera, separati dalla pubblica amministrazione e diretti da un alto funzionario che nei paesi anglosassoni è usualmente denominato clerk mentre altrove è per lo più denominato segretario generale. In vari ordinamenti il presidente, oltre alle funzioni quale organo interno della camera, ne ha altre proprie, ad esempio quella di nominare i titolari di alcuni organi di cui si vuole assicurare l'imparzialità (come le autorità indipendenti). Negli ordinamenti repubblicani i presidenti delle camere hanno funzioni vicarie del presidente della repubblica in mancanza del vicepresidente; in questo caso, se il parlamento è bicamerale, primo in ordine di successione è di solito il presidente della camera alta.

Commissioni

Funzioni attribuite alle Commissioni è solito distinguere:

• approvazione di apposite risoluzioni volte a manifestare ordinamenti e indirizzi su specifici argomenti.
• di controllo, attraverso le far valere le responsabilità politiche del Governo.
• di tipo consultativo, esercitate ogniqualvolta sia necessario acquisire il parere di una Commissione per gli aspetti di una specifica competenza.
• di tipo conoscitivo, esercitata attraverso la promozione di specifiche indagini.

Le commissioni hanno un'organizzazione interna analoga a quella della camera, con un proprio presidente, eventualmente affiancato da un ufficio di presidenza, e possono essere a loro volta articolate in sottocommissioni.

Gruppi

Ciascuna camera si articola in gruppi secondo l'appartenenza partitica dei suoi membri: normalmente tutti i parlamentari che appartengono a un determinato partito costituiscono un gruppo, sicché questo è la proiezione del partito nel parlamento (il cosiddetto parlamentary party dei sistemi anglosassoni). Può anche accadere che più partiti costituiscono un gruppo unico, di solito nell'ambito di una coalizione o come passo verso la fusione, o che un partito abbia più gruppi, di solito preludio a una scissione. In molti parlamenti i gruppi hanno una disciplina ufficiale; un'eccezione è rappresentata dai parlamenti anglosassoni, dove i gruppi, pur avendo una rilevanza politica non inferiore a quella di altri parlamenti, non sono ufficialmente previsti dalle norme che disciplinano l'organizzazione e il funzionamento delle camere. Dove i gruppi hanno un ruolo ufficiale è di solito previsto un numero minimo di membri per la loro costituzione; i parlamentari che, per questo motivo, non riescono a costituire un gruppo o che, comunque, non aderiscano ad alcun gruppo, vanno a costituire il gruppo misto. In certi paesi, tra cui quelli anglosassoni e quelli scandinavi, il ruolo di leader del partito coincide con quello di leader del suo gruppo parlamentare (della camera bassa, se il parlamento è bicamerale), tanto che, spesso, viene eletto da quest'ultimo. Altrove, invece, il gruppo parlamentare elegge un proprio leader (capogruppo o presidente) distinto dal leader del partito.